Zum 150. Jahrestag der Reichsgründung von 1871 wird wieder heftig darüber gestritten, ob das Gründungsdatum des ersten deutschen Nationalstaats im 21. Jahrhundert überhaupt noch ein Grund zum Feiern ist.1 In der öffentlichen Debatte über die Kontinuitäten und Diskontinuitäten der deutschen Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts wurde bislang jedoch übersehen, dass es nur eine einzige Institution gibt, die zumindest ihren Namen aus der Bismarckschen Reichsverfassung in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland hinübergerettet hat: der deutsche Bundesrat. Und der einzige Historiker, der dem Bundesrat zum 150. Geburtstag sozusagen eine Gratulationsschrift gewidmet hat, heißt Oliver F. R. Haardt.
Nun ist die Geschichte des Bundesrats selbstverständlich auch schon vor Haardt erforscht worden.2 Was aber bisher fehlt, ist eine Gesamtdarstellung von der Gründung des Norddeutschen Bundes 1867 bis zum Ende des deutschen Kaiserreichs 1918. Diese Forschungslücke will Haardt, der bei Christopher Clark in Cambridge promoviert hat, mit seiner Dissertation nun schließen. Aber er will noch mehr: Er will – wie schon der Untertitel des Buches andeutet – „eine neue Gesamterzählung der Verfassungs- und Politikgeschichte des ersten deutschen Nationalstaates“ (S. 15) vorlegen. Das Buch wird sich an diesem hohen Anspruch messen lassen müssen.
Haardts Arbeit knüpft an Barbara Stollberg-Rilingers Überlegungen zu einer „Verfassungsgeschichte als Kulturgeschichte“ an.3 Er will die Reichsverfassung nicht „als eine bloße juristische Paragrafensammlung“ (S. 12) untersuchen, sondern als „Kulturartefakt der Reichsgründungszeit, das sich zusammen mit der politischen Umgebung, in der es existierte, ständig wandelte“ (S. 12). Seine „Schlüsselfrage“ (S. 18) lautet: „Wer oder was regierte Deutschland zwischen der Reichsgründung und der Ausrufung der Republik? Der Kaiser? Der Kanzler? Der Reichstag? Die preußische Regierung, entweder alleine oder im Verbund mit den anderen einzelstaatlichen Regierungen?“ (S. 18) Die Antwort auf diese Frage formuliert Haardt mit „vier grundlegenden Wandlungsprozessen“, die das komplexe Machtgefüge des Kaiserreichs im Laufe der Jahrzehnte stabilisiert hätten: „die Zentralisierung staatlicher Kompetenzen, die Monarchisierung des Kaiseramtes, die Nationalisierung des Bundesrates und die Parlamentarisierung der Reichsgewalt“ (S. 803). Es gibt bei Haardt also drei Gewinner im Kompetenzgerangel zwischen den „unitarischen und bündischen, hegemonialen und partikularistischen, monarchischen und parlamentarischen Kräften“ (S. 803): das Reich und seine zentralen Akteure, nämlich der Kaiser, die Reichsregierung und der Reichstag. Das Ergebnis dieser vier Wandlungsprozesse sei „ein voll integriertes föderales Entscheidungssystem“ (S. 519) gewesen. Die Einwände derjenigen Historiker, die wie Hans-Ulrich Wehler von einer strukturellen Krisenhaftigkeit des preußisch-deutschen Regierungssystems sprechen, weist Haardt also energisch zurück.
Um seine Thesen zu belegen, zieht Haardt hauptsächlich zwei Quellengruppen heran: die Schriften der zeitgenössischen Staatsrechtslehrer und die Sitzungsprotokolle des Bundesrats. Diese Quellenauswahl ist für eine kulturgeschichtliche Untersuchung etwas überraschend. Denn Haardt räumt selbst ein, dass sich die Staatsrechtslehrer „rein auf die Analyse der Rechtsnormen“ beschränkten und sich in ihren Schriften kaum für „die politische Praxis“ (S. 16) interessierten. Für eine umfassende Untersuchung der Regierungspraxis sind aber auch die Bundesratsprotokolle nur begrenzt aussagekräftig. Es fehlen in Haardts Untersuchung gerade diejenigen Quellen, die man in einer politischen Kulturgeschichte eigentlich erwarten würde und die beispielsweise Andreas Biefangs Geschichte des Reichstags so sehr ausgezeichnet haben.4 In Haardts Fall wären das drei Quellengruppen: die Selbstzeugnisse und Nachlässe der Bundesratsbevollmächtigten5, die Berichte der Gesandten an ihre Regierungen6 und schließlich die Bestände in den Akten der Reichskanzlei und in den Akten des preußischen Staatsministeriums.7 Ohne solche Quellen wird es schwer, die Fragestellung abschließend zu beantworten, wer oder was Deutschland im Kaiserreich eigentlich regiert hat.
Wie die von Haardt benannten Wandlungsprozesse die föderale Regierungspraxis im Laufe der Jahrzehnte stabilisiert haben, erzählt er auf den 944 Seiten seines Buches. Und ja, Haardt will ausdrücklich erzählen. Er biete ein „Narrativ, das den erzählerischen Ansatz der angloamerikanischen mit der analytischen Genauigkeit der deutschen Geschichtsschreibung zu verschmelzen sucht“ (S. 18). Diese Konzeption geht vor allem zu Beginn der Kapitel auf, wenn Haardt im Stile eines auktorialen Erzählers atmosphärisch dicht in sein Thema einführt und dann geschickt zum Forschungsstand hinüberleitet. In den Kapiteln selbst dominiert dann doch meist die Analyse. Das Buch ist aber durchweg hervorragend geschrieben und eignet sich als Lektüre auch für Nicht-Akademiker.
Und dennoch ist das Buch zu lang. Die drei Teile des Buches sind so umfangreich, dass jeder Teil für sich genommen schon fast wieder ein eigenständiges Buch bildet. Alle drei Teile gliedern sich in jeweils drei Kapitel, die wiederum in jeweils vier bis neun Unterkapitel unterteilt sind. Da diese Unterkapitel jedoch nicht im Inhaltsverzeichnis auftauchen, verliert man als Leser leicht die Orientierung im Buch. Und einige Passagen könnten deutlich gestrafft werden. Wenn Haardt etwa auf insgesamt 17 Seiten die Reichstagsdebatten zur Zabern-Affäre im Dezember 1913 nacherzählt (S. 753-770), wird seine Argumentationskette unnötig in die Länge gezogen.
Im ersten Teil seines Buches erzählt Haardt ausführlich die Entstehungsgeschichte der Reichsverfassung von 1866 bis 1871 („Reichsgründung“, S. 25-277). Sein erklärtes Ziel ist es, die „Legende vom Fürstenbund“ (S. 101) zu dekonstruieren. Nach dieser Legende habe Bismarck persönlich in einem Geniestreich das Kaiserreich als „Fürstenbund“ geschaffen. Die Dekonstruktion der Legende gelingt Haardt jedoch nur bedingt. Das liegt zum einen daran, dass Otto Pflanze und Christoph Nonn diese Aufgabe bereits erledigt haben.8 Der andere Grund ist, dass sich Haardt fast ausschließlich auf Otto Beckers älteres Standardwerk über „Bismarcks Ringen um Deutschlands Gestaltung“ stützt.9 Und deshalb erzählt Haardt die Geschichte der Reichsgründung überwiegend aus Bismarcks Perspektive. Die alternativen Verfassungsvorstellungen der nicht-preußischen Regierungen bekommen leider nicht das Eigengewicht, das die Entstehungsgeschichte der Reichsverfassung tatsächlich um eine neue, föderale Facette bereichert hätte.10 Das Kaiserreich bleibt bei Haardt eben – wie er in seinem Haupttitel formuliert – „Bismarcks ewiger Bund“. Es stellt sich an dieser Stelle die Frage, ob der erste Teil des Buches vor dem Hintergrund des aktuellen Forschungsstands nicht deutlich hätte gekürzt werden können, zumal Haardts eigentliche Fragestellung und Thesen ja nicht auf die Reichsgründung selbst, sondern auf die „Wandlungsprozesse“ des Regierungssystems abzielen. Ob das ebenso kurzweilige wie langwierige Kapitel über deutsch-französische Karikaturen zur Reichsgründung (S. 36-100) für die Entwicklung der Argumentation wirklich hilfreich ist, darf zumindest bezweifelt werden.
Im zweiten Teil („Vom Fürstenbund zur Reichsmonarchie“, S. 279-601) kommt Haardt zum Kern seiner Untersuchung und entfaltet seine vier Thesen. Am überzeugendsten sind die beiden Thesen, die er schon in zwei früheren Aufsätzen vorgestellt hat: die „Monarchisierung des Kaiseramtes“ und die „Nationalisierung des Bundesrates“.11 Denn nur für diese beiden zieht Haardt auch seine Hauptquellen heran.
Die These von der „Monarchisierung des Kaiseramtes“ belegt Haardt mit Hilfe der Staatsrechtsschriften. Seine systematische Interpretation zeigt eindrucksvoll, wie in der Verfassungstheorie die ursprüngliche Souveränität des Bundesrats allmählich auf den Kaiser als Reichsmonarchen übertragen wurde. Neu ist dieser Befund allerdings nicht: Elisabeth Fehrenbach, deren Unitarisierungsthese sich Haardt ausdrücklich anschließt, hat zu diesem Thema bereits 1969 ausgewählte Staatsrechtsschriften und publizistische Quellen ausgewertet.12 Doch haben weder Fehrenbach noch Haardt die Frage beantwortet, wie sich die „doppelte Identität des Kaiser-Königs“ (S. 306) in der Regierungspraxis ausgewirkt hat. Allein eine kursorische Durchsicht der Briefe Wilhelms II. zeigt, dass er sich durchaus als „König von Preußen“ verstanden hat und in dieser Hohenzollernschen Tradition nicht nur von der preußischen Regierung, sondern auch von der Reichsregierung unbedingten Gehorsam verlangt hat: „Denn das Preußentum muß wieder zum Durchbruch kommen, das hält ja allein das Reich zusammen.“13 Zu dieser Frage sind also noch weitere Forschungen notwendig, die auch die Selbstzeugnisse der Akteure miteinbeziehen.
Die These von der „Nationalisierung des Bundesrates“ belegt Haardt sehr detailliert mit Hilfe der Bundesratsprotokolle. Seine Quelleninterpretation beschränkt sich jedoch auf ein rein statistisches Verfahren. Er untersucht die „Anwesenheitsmuster“ (S. 16) der Bundesratsbevollmächtigten in den Plenarsitzungen von 1871 bis 1918. Sein Ergebnis lautet, dass die preußischen Ministerialbeamten und die Bundesratsbevollmächtigten der Kleinstaaten im Laufe der Jahrzehnte immer seltener an den Bundesratssitzungen teilnahmen. Was die preußischen Ministerialbeamten betrifft, ist dieser Befund freilich auch nicht ganz neu. Karl E. Born, den Haardt allerdings nicht rezipiert, und Manfred Rauh haben bereits frühzeitig festgestellt, dass die preußischen Ministerialbeamten nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen des Bundesrats von den Reichsbeamten verdrängt wurden.14 Sicherlich waren das Einzelbeobachtungen, die nun durch Haardts umfassende Statistik zumindest für die Plenarsitzungen substanzieller und differenzierter belegt werden können. Und insofern ist Haardts akribische Datenerhebung durchaus ein Gewinn für den Forschungsstand. Doch wenn Haardt aus der quantitativ sinkenden Beteiligung preußischer Ministerialbeamter schlussfolgert, dass Preußen vor 1914 im Reich aufgegangen sei (S. 16), muss diese Behauptung auch anhand weiterer Quellen qualitativ überprüft werden. Und genau das tut Haardt kaum. Ein Blick in die Regierungsakten und in die Selbstzeugnisse der Akteure würde nämlich zeigen, dass das preußische Staatsministerium bis 1914 die entscheidende Instanz für die Instruktion der preußischen Bundesratsstimmen blieb. So gelang es beispielsweise dem preußischen Kultusminister beim sogenannten Jesuitenerlass noch im Herbst 1912, sich bei der Instruktion der preußischen Stimmen im Bundesrat sowohl gegen die Reichsregierung als auch gegen die bayerische Staatsregierung durchzusetzen.15
Die anderen beiden Thesen zur „Zentralisierung staatlicher Kompetenzen“ und zur „Parlamentarisierung der Reichsgewalt“ sind dagegen weniger überzeugend. Für diese Kapitel verwendet Haardt nämlich kaum Quellen, sondern stützt sich hauptsächlich auf Forschungsliteratur. Sowohl die Zentralisierungs- als auch die Parlamentarisierungsthese entsprechen – mit einzelnen Modifikationen – der älteren Unitarisierungs- und Parlamentarisierungsthese von Rudolf Morsey (S. 313-316) und Manfred Rauh (S. 386-388, 405-406, 543-545).16 Aus der Parlamentarisierungsdebatte der 2000er-Jahre berücksichtigt Haardt nur einen Aufsatz von Marcus Kreuzer (S. 406-408), der jedoch in der Diskussion eine Minderheitsmeinung vertreten hat.17 Die zahlreichen Kritiker der neueren Parlamentarisierungsthese kommen leider nicht zu Wort.18 Und wenn man schon die These aufstellt, dass die Zentralisierung und Parlamentarisierung zu einem „Aufgehen Preußens im Reich“ geführt habe, sollte man sich unbedingt mit Hartwin Spenkuch auseinandersetzen, der wie kein anderer in den letzten Jahren die Beharrungskräfte des preußischen Staates und auch die Krisenhaftigkeit des preußisch-deutschen Regierungssystems vor 1914 betont hat.19
Im dritten Teil des Buches („Ruhelosigkeit“, S. 603-802) geht Haardt noch auf drei verfassungsrechtliche Probleme ein, die von den Staatsrechtslehrern kontrovers diskutiert worden sind: die Funktion des Bundesrats als Organ zur Lösung von Verfassungsstreitigkeiten, die verfassungsrechtliche Einordnung des Kaiserreichs als Bundesstaat oder Staatenbund und schließlich die verfassungsrechtliche Sonderstellung des Reichslands Elsass-Lothringen und der Kolonialgebiete. In diesem Teil des Buches zeigt sich noch einmal die Stärke von Haardts Ansatz, wenn er auf Grundlage der zeitgenössischen Staatsrechtsschriften und der neueren rechtshistorischen Forschungsliteratur sehr kompetent und prägnant auf die rechtlichen Schwachstellen der Reichsverfassung hinweist.
In seinem Ausblick („Schluss: Der ewige Bund im Strom der Zeit“, S. 803-857) verlässt er den engeren Rahmen der Geschichte des Kaiserreichs und ordnet seine Ergebnisse in drei größere Kontexte ein. Der Föderalismus des Kaiserreichs dient hier jeweils als Ausgangspunkt für sehr anregende Vergleiche mit anderen Bundesstaaten der Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts: mit dem Föderalismus der USA und der Schweiz, mit dem Föderalismus der Weimarer Republik und der Bundesrepublik Deutschland und schließlich mit dem Föderalismus der Europäischen Union.
Am Ende der 944 Seiten stellt sich also noch einmal die Frage: Wird dieses Buch seinem Anspruch gerecht, „eine neue Gesamterzählung der Verfassungs- und Politikgeschichte des ersten deutschen Nationalstaates“ zu bieten? Ja und nein. Ja, weil es dem Verfassungsexperten Haardt mit seiner Interpretation der Staatsrechtsschriften und der Bundesratsprotokolle tatsächlich gelingt, den Forschungsstand zur Geschichte der Reichsverfassung zu bereichern. Nein, weil er sich mit einigen seiner Thesen über die Grenze hinauswagt, die er sich selbst mit der etwas einseitigen Auswahl seiner Quellen und Literatur gezogen hat. Und weil einige seiner Thesen eben nicht ganz neu sind, sondern sich auf ältere Forschungsliteratur stützen, die Haardt mit seiner Quelleninterpretation zwar in einigen Punkten ausdifferenziert, aber nicht durchgängig anhand der neueren Literatur kritisch reflektiert. Gerade diejenigen Historiker, die in jüngerer Zeit die Krisenhaftigkeit des preußisch-deutschen Regierungssystems betont haben, dürften von Haardts These, dass das Kaiserreich vor 1914 „ein voll integriertes föderales Entscheidungssystem“ entwickelt habe, nicht überzeugt werden.
Eine Neuinterpretation des Föderalismus im Kaiserreich legt Haardt also nur mit Einschränkungen vor. Wenn er mit Thomas Nipperdey vom „Schattendasein“ (S. 343) des Bundesrats spricht, verstärkt er letztlich genau das Argument, das dazu geführt hat, dass der Bundesrat auch in der Kaiserreichs-Forschung nur noch ein „Schattendasein“ führt.20 Dennoch dürfte sich für alle Historikerinnen und Historiker, die sich zum Reichsgründungsjubiläum mit der Verfassungsgeschichte des Kaiserreichs beschäftigen wollen, eine Lektüre dieses ambitionierten Buches lohnen. Eine Kulturgeschichte der Politik, welche die Regierungspraxis des Kaiserreichs stärker in den Mittelpunkt stellt, dürfte nicht nur der Geschichte des Bundesrats, sondern auch der Geschichte der Reichsinstitutionen und der preußischen Institutionen noch einige neue Erkenntnisse abgewinnen.
Anmerkungen:
1 Eckart Conze, Schatten des Kaiserreichs. Die Reichsgründung von 1871 und ihr schwieriges Erbe, München 2020; Hedwig Richter, Demokratie. Eine deutsche Affäre. Vom 18. Jahrhundert bis zur Gegenwart, München 2020.
2 Siehe die sechs Bände der Schriftenreihe „Föderalismus in historisch vergleichender Perspektive“, 2014-2018. Zur älteren Föderalismus-Forschung siehe Manfred Rauh, Föderalismus und Parlamentarismus im Wilhelminischen Reich. Düsseldorf 1973 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Band 47).
3 Barbara Stollberg-Rilinger, Verfassungsgeschichte als Kulturgeschichte, in: Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte. Germanistische Abteilung 127 (2010), S. 1-32.
4 Andreas Biefang, Die andere Seite der Macht. Reichstag und Öffentlichkeit im „System Bismarck“ 1871-1890, Düsseldorf 2009 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Band 156).
5 Oliver Haardt verwendet lediglich die veröffentlichten Selbstzeugnisse der Bundesratsbevollmächtigten Robert Freiherr Lucius von Ballhausen, Hugo Graf von und zu Lerchenfeld-Köfering und Karl Oldenburg (S. 923).
6 Aus den Archivbeständen wurden einige Gesandtenberichte veröffentlicht: Walther P. Fuchs (Hrsg.), Großherzog Friedrich I. von Baden und die Reichspolitik 1871-1907, 4 Bände, Stuttgart 1968-1980; Ernst Deuerlein (Hrsg.), Briefwechsel Hertling-Lerchenfeld 1912-1917. Dienstliche Privatkorrespondenz zwischen dem bayerischen Ministerpräsidenten Georg Graf von Hertling und dem bayerischen Gesandten in Berlin Hugo Graf von und zu Lerchenfeld, 2 Teile, Boppard am Rhein 1973 (Deutsche Geschichtsquellen des 19. und 20. Jahrhunderts, Band 50).
7 Bundesarchiv Berlin-Lichterfelde, R 43/47-54. Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz Berlin-Dahlem, I. HA Rep. 90 A, Nr. 3178-3188.
8 Otto Pflanze, Bismarck. Der Reichsgründer. Übersetzt von Peter Hahlbrock, München 1997; Christoph Nonn, Bismarck. Ein Preuße und sein Jahrhundert, München 2015. Oliver Haardt erwähnt Otto Pflanzes Bismarck-Biografie nur einmal kurz auf S. 871.
9 Otto Becker, Bismarcks Ringen um Deutschlands Gestaltung. Herausgegeben von Alexander Scharff, Heidelberg 1958.
10 Siehe beispielhaft das Kapitel „Die österreichische Alternative: Ein dauerhafter Deutscher Bund?“, in: Nonn, Bismarck, S. 194-207.
11 Oliver F. R. Haardt, The Kaiser in the Federal State, 1871-1918, in: German History 43/4 (2016), S. 529-554; ders., Innenansichten des Bundesrates im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, in: Historische Zeitschrift 310/2 (2020), S. 333-386.
12 Elisabeth Fehrenbach, Wandlungen des deutschen Kaisergedankens, 1871-1918, München 1969 (Studien zur Geschichte des neunzehnten Jahrhunderts, Band 1).
13 John C. G. Röhl (Hrsg.), Philipp Eulenburgs politische Korrespondenz. Band 3: Krisen, Krieg und Katastrophen. 1895-1921, Boppard am Rhein 1983 (Deutsche Geschichtsquellen des 19. und 20. Jahrhunderts, Band 52), S. 1620-1621 (Brief Kaiser Wilhelms II. an Philipp Graf zu Eulenburg, 25.12.1895).
14 Karl E. Born, Preußen und Deutschland im Kaiserreich. Tübingen 1967 (Tübinger Universitätsreden, Band 28); ders., Preußen im deutschen Kaiserreich 1871-1918. Führungsmacht des Reiches und Aufgehen im Reich, in: Wolfgang Neugebauer (Hrsg.), Handbuch der preußischen Geschichte. Band 3: Vom Kaiserreich zum 20. Jahrhundert und große Themen der Geschichte Preußens, Berlin 2001, S. 15-148; Manfred Rauh, Die Parlamentarisierung des Deutschen Reiches, Düsseldorf 1977 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Band 60), S. 43-54.
15 Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz Berlin-Dahlem, I. HA Rep. 90 A, Nr. 3618: Sitzungsprotokolle des Staatsministeriums, Band 161, Blatt 134-143v (Staatsministerialsitzung 30.09.1912); Deuerlein, Briefwechsel Hertling-Lerchenfeld, S. 147-188.
16 Rudolf Morsey, Die oberste Reichsverwaltung unter Bismarck 1867-1890, Münster 1957 (Neue Münstersche Beiträge zur Geschichtsforschung, Band 3); Rauh, Parlamentarisierung.
17 Marcus Kreuzer, Und sie parlamentarisierte sich doch. Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive, in: Marie-Luise Recker (Hrsg.), Parlamentarismus in Europa. Deutschland, England und Frankreich im Vergleich, München 2004 (Schriften des Historischen Kollegs. Kolloquien, Band 60), S. 17-40.
18 Siehe zum Forschungsstand Thomas Kühne, Demokratisierung und Parlamentarisierung. Neue Forschungen zur politischen Entwicklungsfähigkeit Deutschlands vor dem Ersten Weltkrieg, in: Geschichte und Gesellschaft 31/2 (2005), S. 293-316. Siehe auch Christoph Schönberger, Die überholte Parlamentarisierung. Einflußgewinn und fehlende Herrschaftsfähigkeit des Reichstags im sich demokratisierenden Kaiserreich, in: Historische Zeitschrift 272/3 (2001), S. 623-666; Arthur Schlegelmilch, Perspektiven und Grenzen des „deutschen Konstitutionalismus“, in: Detlef Lehnert (Hrsg.), Konstitutionalismus in Europa. Entwicklung und Interpretation, Köln 2014 (Historische Demokratieforschung, Band 7), S. 241-255.
19 Hartwin Spenkuch, Vergleichsweise besonders? Politisches System und Strukturen Preußens als Kern des „deutschen Sonderwegs“, in: Geschichte und Gesellschaft 29/2 (2003), S. 262-293; ders., Preußen – eine besondere Geschichte. Staat, Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur 1648-1947, Göttingen 2019.
20 Thomas Nipperdey, Deutsche Geschichte 1866-1918. Zweiter Band: Machtstaat vor der Demokratie, München 1992, S. 89.